Ordem Econômica na Constituição Federal

  1. Introdução

A análise do processo histórico demonstra um intercâmbio entre a ordem jurídica e a econômica. Com efeito, a produção, circulação e o consumo de bens e a prestação de serviços não poderia desenvolver-se com vistas ao alcance das necessidades coletivas e do Estado sem uma normatização mínima.

Em decorrência dessa interrelação, houve a necessidade da ciência jurídica efetivar a regulação pública econômica, estruturando o funcionamento e a organização da atividade produtiva, definindo o sistema, o regime e a política econômica do Estado. Essa regulação é fenômeno recente e está associado à passagem do Estado Liberal ao Estado Social intervencionista.

Segundo observou Carlos Maximiliano:

“Não pode o Direito isolar-se do ambiente em que vigora, deixar de atender às outras manifestações da vida social e econômica. […] As mudanças econômicas e sociais constituem o fundo e a razão de ser de toda a evolução jurídica; e o direito é feito para traduzir em disposições positivas e imperativas toda a evolução social”.

Quando essas normas ganham status constitucional, surge a Constituição Econômica, compreendida como o conjunto de normas e princípios voltados a efetivação de uma postura econômica ideologicamente adotada.

Apresenta um aspecto formal quando é analisada como conjunto de normas e princípios que fazem parte do texto constitucional e que tem como objetivo regular a atividade produtiva, e um aspecto material, mais abrangente, quando envolvem as normas que inseridas ou não na Constituição, realizam a disciplina jurídica da economia. 

  1. Conceito de ordem econômica

Na ciência jurídica, a elaboração de conceitos é tarefa árdua, uma vez que a tendência desse expediente acaba por vezes em limitar o campo de atuação, implicando na estagnação do instituto.

Por outro lado, a conceituação não raro, apresenta-se como elemento importante na compreensão dos institutos jurídicos na medida em que caminha em direção à eliminação de ambiguidades, dúvidas ou omissões, além de conferir maior segurança jurídica e facilitar o estudo do instituto. Acerca da questão, ponderou Chaïm Perelman:

Para evitar a obscuridade da lei, resultante da imprecisão e da ambiguidade de seus termos, era necessário que a doutrina e a jurisprudência se esforçassem para definir, de modo tão claro quanto possível, todos os termos usados pela lei: era esse o papel da célebre Begriffsjurisprudenz, da doutrina dos conceitos, que fixava de uma vez por todas o sentido dos termos jurídicos, de modo que permitisse, a partir dos textos legais, um raciocínio tão estrito quanto dentre de um sistema matemático. Graças a esse método esperava-se, se não eliminar inteiramente, ao menos reduzir consideravelmente todas as ambiguidades que favoreciam as controvérsias e diminuíam a segurança jurídica.

O legislador pátrio foi lauto na disposição de conceitos no plano infraconstitucional, relegando por razões óbvias à doutrina a elaboração de um conceito a respeito da ordem econômica no âmbito constitucional.

Malgrado, a análise da acepção de ordem faz denotar uma ideia de organização e segundo os léxicos, compreende uma disposição cujo arranjo se subordina a um princípio útil, agradável ou harmonioso.

No que cuida da ordem econômica, aponta Vital Moreira uma natureza multifacetária:

em um primeiro sentido, “ordem econômica” é o modo de ser empírico de uma determinada economia concreta; a expressão, aqui, é termo de um conceito de fato e não de um conceito normativo ou de valor (é conceito do mundo do ser, portanto); o que o caracteriza é a circunstância de referir-se não a um conjunto de regras ou normas reguladoras de relações sociais, mas sim a uma relação entre fenômenos econômicos e materiais, ou seja, uma relação entre fatores econômicos concretos; conceito do mundo do ser, exprime a realidade de uma inerente articulação do econômico como fato;

em um segundo sentido, “ordem econômica” é a expressão que designa o conjunto de todas as normas (ou regras de conduta), qualquer que seja a sua natureza (jurídica, religiosa, moral, etc.), que respeitam à regulação do comportamento dos sujeitos econômicos; é o sistema normativo (no sentido sociológico) da ação econômica;

em um terceiro sentido, “ordem econômica” significa ordem jurídica da economia.

Para compor uma ideia acerca do conceito de ordem econômica, desponta como necessária a visão ora a um conjunto coordenado de fatores representantes da realidade fática da economia, o mundo do ser, ora a um conjunto normativo regulador da atividade econômica, o mundo do dever ser.

Esta segunda concepção de natureza jurídica, pode compreender o universo de normas integrantes do ordenamento que disciplinam a economia e que estão presentes na Constituição ou fora dela – sentido amplo de ordem econômica – ou a reunião de normas dentro de um capítulo do texto constitucional – sentido estrito.

Desse modo, quando se trata de trabalhar o conceito de ordem econômica, a ideia que a envolve passa necessariamente por dois aspectos: um extra-normativo ou onomasiológico relacionado à realidade fática e um técnico-normativo ou semasiológico ligado à disciplina jurídica. São conteúdos distintos, mas que guardam relação de dependência entre si.

  1. Fundamentos da ordem econômica

A ordem econômica da Constituição Federal de 1988 adotou como modelo o capitalismo, franqueando ao particular a liberdade de iniciativa ao mesmo tempo em que deu importância à valorização do trabalho humano. Nesse sentido, José Afonso da Silva descreve o real significado desses fundamentos:

Em primeiro lugar quer dizer precisamente que a Constituição consagra uma economia de mercado, de natureza capitalista, pois a iniciativa privada é um princípio básico da ordem capitalista. Em segundo lugar significa que, embora capitalista, a ordem econômica dá prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores da economia de mercado. Conquanto se trate de declaração de princípio, essa prioridade tem o sentido de orientar a intervenção do Estado na economia, a fim de valer os valores sociais do trabalho que, ao lado da iniciativa privada, constituem o fundamento não só da ordem econômica, mas da própria República Federativa do Brasil (art. 1º, IV).

Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa não se limitam à ordem econômica, aparecem, igualmente, como fundamentos da República Federativa do Brasil no art. 1º, IV, da Constituição Federal.

A livre iniciativa – consectário natural de um sistema capitalista – envolve a ideia de que ao particular foi assegurada a primazia pela exploração das mais diversas atividades, cabendo ao Estado – em consonância com o art. 173 da Constituição Federal que consagra o princípio da subsidiariedade – apenas uma atividade supletiva e ainda condicionada à presença de relevante interesse coletivo ou como imperativo da segurança nacional.

A interpretação e aplicação dos fundamentos da ordem econômica devem ocorrer de forma coordenada, harmônica, uma vez que não há superposição ou preeminência de um sobre o outro, conforme acentua Tupinambá Miguel Castro do Nascimento:

A ideia extraída da Constituição é que os dois fundamentos atuam coordenadamente entre eles. Daí, cada um se relativizar diante do outro, nenhum sendo absoluto. São ideias e compreensões que se interpenetram, axiologicamente entrelaçadas.

O próprio texto constitucional é suficientemente claro a respeito. O artigo 1º, inciso IV, indica, como um dos fundamentos da República, “os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa”. Sem enfatizar este ou aquele, o entendimento que afasta qualquer exclusividade ou maior relevância de qualquer dos fundamentos, está em conformidade constitucional. Deve-se, por isso, interpretar estes dois fundamentos da forma como regrava a Constituição de 1946, no artigo 145: “conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano”. A atuação dos dois espeques se dá por coordenação, harmonia, atendida a finalidade.

Admitidos como o ponto de partida, os fundamentos da ordem econômica são portadores de carga ideológica do modelo econômico adotado e compõe seu ponto de sustentação, servindo de paradigma para a ação estatal na economia, seja através de políticas públicas ou do exercício direto da atividade econômica e indicam os valores essenciais a serem resguardados.

  1. Fins da ordem econômica

A ordem econômica da Constituição Federal vigente elegeu como fim, assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. Essa expressão não aparece isolada no texto constitucional, está presente outrossim como fundamento do Estado brasileiro no art. 1º, III.

A dignidade humana, salienta Eros Roberto Grau:

[…] assume a mais pronunciada relevância, visto comprometer todo o exercício da atividade econômica, em sentido amplo – e em especial, o exercício da atividade econômica em sentido estrito – com o programa de promoção da existência digna, de que, repito, todos devem gozar. Daí porque se encontram constitucionalmente empenhados na realização desse programa – dessa política pública maior – tanto o setor público quanto o setor privado. Logo, o exercício de qualquer parcela da atividade econômica de modo não adequado àquela promoção expressará violação do princípio duplamente contemplado na Constituição.

A justiça social está relacionada ao bem comum, à coletividade, constituindo outrossim, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil descritos no art. 3º, I (sociedade livre, justa e solidária) e da Ordem Social (art. 193, caput).

Valendo-se mais uma vez do magistério de Eros Roberto Grau:

Do que seja justiça social temos a ideia, que fatalmente, no entanto, sofreria reduções – e ampliações – nesta e naquela, consciência, quando enunciada em qualificações verbais. É que justiça social é expressão que, no contexto constitucional, não designa meramente uma espécie de justiça, porém um seu dado ideológico. O termo “social”, na expressão, como averbei em outro oportunidade, não é adjetivo que qualifique uma forma ou modalidade de justiça, mas que nela se compõe como substantivo que a integra. Não há como fugir, assim, à necessidade de discernirmos sentido próprio na expressão, naturalmente distinto daquele que alcançamos mediante a adição dos sentidos, isolados, dos vocábulos que a compõe.

Justiça social, inicialmente, quer significar superação das injustiças na repartição, a nível pessoal, do produto econômico. Com o passar do tempo, contudo, passa a conotar cuidados, referidos à repartição do produto econômico, não apenas inspirados em razões micro, porém macroeconômicas: as correções na injustiça da repartição deixam de ser apenas uma imposição ética, passando a consubstanciar exigência de qualquer política econômica capitalista.

Os fins da ordem econômica explicitam em última análise comando-valores e elasticidade ao ordenamento jurídico, indicando prescrições a serem atendidas pelo Poder Público, em verdadeiro conteúdo programático. Portanto, quando se descreve que a ordem econômica tem como fim assegurar a todos uma existência digna conforme os ditames da justiça social, nela se encontra o dado finalístico, o ponto de chegada a ser alcançado, originário necessariamente dos fundamentos da ordem econômica.

  1. Princípios da ordem econômica

Restou consignado alhures que os fundamentos da ordem econômica – liberdade de iniciativa e valorização do trabalho humano – compõem o ponto de partida. Os fins – assegurar a todos uma existência digna em consonância com os ditames da justiça social – o ponto de chegada. Entre eles, há a necessária instrumentalização – os meios pelos quais são atingidos com êxito os escopos pretendidos: são os chamados princípios norteadores.

Segundo Miguel Reale:

Princípios são “verdades fundantes” de um sistema de conhecimento, como tais admitidos, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas também por motivos de ordem prática de caráter operacional, isto é, como pressupostos exigidos pelas necessidades da pesquisa e da praxis.

Na lição de Ronald Dworkin, os princípios (standards jurídicos), correspondem a um padrão que deve ser observado, não porque promovam ou assegurem uma situação econômica, política ou social considerada desejável, mas porque são exigências de justiça, equidade ou ainda uma dimensão de moralidade.

Os princípios da ordem econômica são compostos por elementos ideológicos e pertinentes na medida em que procuram dizer para onde e como caminha o Estado.

Além disso, têm função informadora, interpretativa e normativa.

A função informadora tem por escopo servir de base à criação de preceitos legais, fundamentando ou sustentando as normas jurídicas que não podem, sob pena de invalidade, entrar em confronto com o princípio.

A função interpretativa orienta a aplicação das normas.

A função normativa aparece como fonte supletiva nas lacunas ou omissões da lei, é chamada também de função integrativa, na medida em que preenche as lacunas existentes no ordenamento jurídico.

O art. 170 da Constituição Federal estabeleceu como princípios da ordem econômica a soberania nacional, a propriedade privada, a função social da propriedade, a livre concorrência, a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais e sociais, a busca do pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

No entanto, os princípios da ordem econômica não se limitam apenas aos expressamente enumerados no art. 170 da Constituição Federal, outros existem espalhados por todo o texto constitucional valendo fazer menção ao princípio da livre iniciativa (fundamento da República Federativa do Brasil no art. 1º, IV), ao princípio do desenvolvimento social (art. 3º, II), ao princípio da erradicação da pobreza e da marginalização (art. 3º, III), os dois últimos, muito embora de nítida implicação com a ordem social, guardam relação com a ordem econômica.

Como observou André Ramos Tavares, numa concepção muito ampla, todos seriam princípios econômicos constitucionais, e não apenas aqueles expressamente indicados pela Constituição Federal em seu capítulo específico dedicado ao tema

Ao conferirem unidade e solidez ao sistema jurídico, os princípios da ordem econômica – em convivência harmônica – se apresentam como fundamento primeiro a conferir ou retirar validade e eficácia aos negócios jurídicos que regulam a atividade econômica. Formam o ponto de sustentação do ordenamento jurídico, imprimindo conteúdo axiológico ditados pela ordem social

  1. Conclusões

A ordem econômica é composta de fundamentos, fins e princípios. Os fundamentos compõem o ponto de partida, os fins explicitam comando-valores e elasticidade ao ordenamento jurídico, indicando prescrições a serem atendidas pelo Poder Público, com verdadeiro conteúdo programático, apresentando-se como o ponto de chegada. Como instrumentos, estão os princípios.

Esses institutos somados e atuando de forma harmônica, visam em última análise e através da indissociável relação entre a ciência jurídica e econômica, a regulação pública econômica ao orientar a atividade produtiva pelo particular, limitar a ação estatal na economia e impor o controle do poder econômico.

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