Princípio Federativo e Repartição de Competências

Aula 18.04

I. INTRODUÇÃO

Estado Federado é aquele que se contrapõe ao Estado Unitário. São princípios básicos de uma Federação, ter centralização de poder, capacidade de tributar, capacidade de escolher seus representantes, etc. A ideia do Federalismo basicamente surgiu nos Estados Unidos 🇺🇸. Aquelas 13 colônias britânicas da América — passando cada qual a se intitular um novo Estado soberano, com plena liberdade e independência da Inglaterra 🇬🇧 —, num dado momento da realidade histórica dos Estados Unidos, começam a resistir ou se contrapor à influência colonizadora. Então, uma a uma, diuturnamente, começam a declarar-se independentes da Inglaterra. Por isso o nome deles Estado Unidos da América.

Em um primeiro momento, as colônias não se uniram, e sim tornaram-se independentes. Em 1787 elas criam um pacto federativo, onde se dá a origem da constituição dos EUA, influenciados pelas ideias de Alexis de Tocqueville (autor do livro A Democracia da América). Tocqueville compara a revolução francesa com a realidade sociopolítica dos EUA da época, o que inspirou sua independência. A Inglaterra estava bem fragilizada, já tinha tido guerras, revolução religiosa, monarquia em crise o que acabara por não ter mais forças para manter a estrutura colonizatória. Isso gera a escolha de uma ideologia, um Estado Federado, um princípio federativo. Basicamente uma descentralização no exercício do poder político. Descentralização essa, com uma autoadministração, um autogoverno, uma estrutura específica, ou seja, uma descentralização do poder, literalmente. (não confundir com descentralização administrativa, onde estar-se a descentralizar funções, onde se faz algo sob o comando do poder central, mas sob as ordens e a tutela do poder central). No princípio federativo não funciona dessa maneira. 

notepad-117597_960_720 - pequenoQuando se fala em forma de Estado, significa falar ou expressar a forma como o poder é distribuído, sendo de forma concentrada ou entidades e entes autônomos. Entenda que quando o pacto federativo é travado, abre-se mão da soberania. Por exemplo, aquelas 13 colônias que se declararam independentes da Inglaterra, hoje EUA, tornaram-se (a partir da sua independência) soberanas. Elas abrem mão de sua soberania em nome de uma autonomia. Soberania é completa, é total, diz respeito à ordem estatal ser superior a todas as demais. Autonomia diz respeito a uma liberdade parcial protegida por uma constituição comum

II. ESPÉCIES E TIPOLOGIAS

1. Estado Unitário — Portugal 🇵🇹  França 🇫🇷
2. Estado Federativo (Federação) — Brasil 🇧🇷 e EUA 🇺🇸
3. Estado Regional — Itália 🇮🇹
4. Estado Autonômico — Espanha 🇪🇸
5. Confederação Emirados Árabes Unidos 🇦🇪

1. ESTADO UNITÁRIO – Seu traço marcante é a centralização política, ou seja, a concentração de poder em um núcleo institucional básico. Veja que não é obrigatório que a concentração seja na figura do monarca, do presidente.

Exemplos de Estado Unitário:

Portugal 🇵🇹
França 🇫🇷
Luxemburgo 🇱🇺
República de San Marino 🇸🇲
Mônaco 🇲🇨 

Doutrinariamente, costuma-se classificar o gênero Estado unitário em 3 espécies distintas:

Estado unitário puro;
Estado unitário descentralizado administrativamente;
Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente.

Estado unitário puro

Para apontar as características, singelas, sobre o Estado unitário puro, valemo-nos das palavras de Leda Pereira Mota e Celso Spitzcovsky: “esta forma, que se caracteriza por uma absoluta centralização do exercício do Poder, tendo em conta o território do Estado, não encontra exemplo histórico, evidentemente, por não ter condições de garantir que o Poder seja exercido de maneira eficiente”.

Estado unitário descentralizado administrativamente

O Estado unitário descentralizado administrativamente, apesar de ainda concentrar a tomada de decisões políticas nas mãos do Governo Nacional, avança descentralizando a execução das decisões políticas já tomadas. Criam-se pessoas para, em nome do Governo Nacional, como se fossem uma extensão deste (longa manus), executar, administrar, as decisões políticas tomadas.

Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente

No Estado unitário descentralizado administrativa e politicamente, diga-se de passagem, a forma de Estado mais comum hoje em dia, sobretudo nos países europeus, ocorre não só a descentralização administrativa mas também a política, pois, no momento da execução de decisões já tomadas pelo Governo Central, as “pessoas” passam a ter, também, certa autonomia política para decidir no caso concreto o melhor procedimento a ser empregado na execução daquele comando central.

2. ESTADO FEDERADO – FEDERAÇÃO

Conceito de Estado Federado – Reunião feita por uma constituição de entidades políticas autônomas unidas por um vínculo indissolúvel. Uma Federação nasce quando um Estado sofre uma descentralização do poder político em diversas unidades, todas autônomas entre si. Para Georg Jellinek o Estado Federativo é uma “unidade na pluralidade”, ou seja, o Estado Federativo é um poder, é pulverizado, mas se mantém estruturado num eixo central, que é a Constituição. A forma Federativa, no Brasil foi inicialmente regida pelo Decreto 01 de 1889:

Decreto 01 de 1889
Art. 1º.
Fica proclamada provisoriamente e decretada como a fórma de governo da nação brazileira – a República Federativa. 

A consolidação veio com a primeira constituição republicana, de 1891, que em seu art. 1º estabeleceu:

Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil de 1891
Art. 1º. A nação Brazileira adopta como fórma de governo, sob o regimen representativo, a República Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitue-se, por união perpetua e indissoluvel das suas antigas provincias, em Estados Unidos do Brazil”.

Hoje está expressamente regida em dois lugares da nossa Constituição Federal de 1988…

Constituição Federal de 1988
Art. 1º
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Exemplos de Federação: Brasil 🇧🇷 e EUA 🇺🇸

2a. CARACTERÍSTICAS DO FEDERALISMO

a – Indissolubilidade
b – Descentralização do Poder Político
c – Rigidez constitucional
d – Existência de um Tribunal Superior

a – Indissolubilidade O pacto federativo é indissolúvel, não podendo ser desfeito nem alterado, exceto com previsão do legislador constituinte originário. Não existe direito de secessão. A título de exemplo, no Brasil, a CF/88 estabeleceu em seu art. 34, I, que a tentativa de retirada ensejará a decretação da intervenção federal no Estado “rebelante”. Eis o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo, lembrando, inclusive, que a forma Federativa de Estado é um dos limites materiais ao poder de emenda, na medida em que, de acordo com o art. 60, §4.º, I, não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir (ou alterar, de acordo com entendimento do STF) a forma Federativa de Estado;

Art. 18. (…)
§3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Sem Título-1Professora deu bastante ênfase na frase: Não existe direito de SECESSÃO. Significa que o vínculo entre as entidades componentes da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) é indissolúvel, ou seja, nenhuma delas pode abandonar o restante para fundar um novo país.

Interessante e polêmico esse vídeo sobre a secessão:

b – Descentralização Política A própria Constituição prevê núcleos de poder político, concedendo autonomia para os referidos entes; primeiramente saber que não se confunde com a descentralização administrativa ou funcional. É uma divisão constitucional normativa, ou seja, cada entidade tem capacidade de:

  • se auto-normatizar → suas próprias normas jurídicas ou leis;
  • se autoadministrar → tem suas rotinas administrativas próprias específicas e;
  • se autogovernar → possibilidade/capacidade de eleger seus próprios governantes

INDISSOLUBILIDADE

DESCENTRALIZÇÃO POLÍTICA

Não existe direito de SECESSÃO

Auto-normatização

Autogoverno

Autoadministração

São características, desdobramentos DENTRO da Descentralização Política

c – Rigidez Constitucional  Característica acrescida pelo professor Michel Temer. Se a Constituição não estiver no topo da pirâmide normativa, se as constituições das entidades federativas, (estados membros), e as leis dos municípios, não se dobrarem à Constituição — a ela obedecendo — não faz sentido ser uma FederaçãoTer uma rigidez constitucional significa dizer que a Constituição é um núcleo básico, essencial e intocável, que não pode ser suprido das legislações descentralizadas. Não pode ser ferido pelas legislações descentralizados independente do grau de autonomia.

Nas palavras de José Afonso da Silva, “na rigidez constitucional, emana, como primordial consequência, o princípio da supremacia da Constituição que, no dizer de Pinto Ferreira, ‘é reputado como pedra angular, em que assenta o edifício do moderno direito político’. Significa que a Constituição se coloca no vértice do sistema jurídico do país, a que confere validade, e que todos os poderes estatais são legítimos na medida em que ela os reconheça e na proporção por ela distribuídos. É, enfim, a lei suprema do Estado, pois é nela que se encontram a própria estruturação deste e a organização de seus órgãos; é nela que se acham as normas fundamentais de Estado, e só nisso se notará sua superioridade em relação às demais normas jurídicas”.

d – Existência de um Tribunal Constitucional Também é representativo. Do vínculo federativo porque esse tribunal constitucional, que em nosso caso é o STF, é responsável pela salvaguarda da Constituição, fazendo a manutenção do vínculo federativo. 

3. ESTADO REGIONAL – assemelha-se ao unitário na medida em que não possui descentralização política, mas somente descentralização administrativa. Afasta-se daquele (estado unitário) por possuir descentralização legislativa, que foi adquirida de “cima para baixo”, isco é, o poder central distribuiu certas atribuições legislativas às regiões, ou seja não tem assembleias legislativas locais. Apenas um congresso. Mas as funções são descentralizadas. Como exemplo temos a Itália 🇮🇹.

800px-Estatuto_de_Nuria

4. ESTADO AUTONÔMICO – As regiões são autônomas administrativa e legislativamente. As regiões espanholas seguem o chamado “estatuto da autonomia” que é revisto de 5 em 5 anos. Então as regiões da Espanha são autônomas entre si, ou seja, não mantém vínculos com uma cúpula central. Um exemplo é a Catalunha com a tentativa continuada de separação com o movimento separatista do país basco, inclusive na Catalunha fala-se Catalão e não espanhol. Como exemplo: Espanha 🇪🇸.

5. CONFEDERAÇÃO – Aqui farei um paralelo entre esta e a Federação para melhor entendimento:

CONFEDERAÇÃO

FEDERAÇÃO

Estados soberanos unidos por um
Tratado Internacional.

Entidades Políticas autônomas unidas por uma Constituição Federal.

Soberania como traço característico

Autonomia como traço característico

É permitida a Secessão

Não existe o direito de Secessão

A Confederação terá um Congresso Confederado ou Confederativo, que é o caso do Parlamento da União Europeia

A Federação terá um órgão de cúpula do
Poder Judiciário
Supremo Tribunal Federal

Para Michel Temer: “A Confederação surge de convênio entre Estados soberanos que não abdicam de sua soberania. A Federação, se surgida de movimento centrípeto, leva os Estados contratantes abrirem mão da soberania que lhes é peculiar. Entregam o seu exercício à União. Esta é que se manifesta em nome da Federação no contexto internacional. Os Estados, nessa hipótese, despojando-se da soberania, conservam, tão-somente, autonomia política. Esclarecendo: mantêm a possibilidade de editarem leis sobre competência suas por meio de autoridades próprias. Não têm, contudo, a possibilidade de se manifestarem na ordem internacional. A sua manifestação isolada não obriga a Federação perante os demais Estados”.

FORMAS DE ESTADO

UNITÁRIO

FEDERAÇÃO

CONFEDERAÇÃO

REGIONAL

AUTONÔMICO

Centralização política, o poder encontra-se enraizado em um único núcleo estatal, do qual emanam todas as decisões

Existe descentralização no exercício do poder político, estando este pulverizado em mais de uma entidade política

Caracteriza-se pela reunião de Estados soberanos, marcada pela dissolubilidade do vínculo entre os entes, criada por meio de tratados ou acordos

Não possui descentralização política, mas somente administrativa e legislativa

Inexistência de descentralização política e existência de descentralização administrativa e legislativa

🇫🇷 França
🇵🇹 Portugal
🇲🇨 Mônaco
🇸🇲 Rep de San 
Marino

🇧🇷 Brasil
🇺🇸 EUA (após a Constituição de 1787)

🇦🇪 Emirados Árabes Unidos
🇺🇸 EUA (até a Constituição de 1787)

🇮🇹 Itália

🇪🇸 Espanha

III. CLASSIFICAÇÃO DAS FEDERAÇÕES

  1. Quanto à origem
    • Federação por agregação 
    • Federação por segregação o mesmo que desagregação
  2. Quanto à concentração de poder 
    • Federação centrípeta 
    • Federação centrífuga
  3. Quanto às competências 
    • Federação dual ou clássica, também é chamada de clássica
    • Federação de cooperação ou neoclássica
  4. Quanto ao equacionamento de desigualdades:
    • Federação simétrica
    • Federação assimétrica
  5. Quanto às esferas
    • Federação de 2º grau
    • Federação de 3º grau

1. Quanto à origem

Agregação ou Segregação → Agregar é unir, segregar é dividir ou separar.

Federação por agregação é também chamada de Federação Perfeita que é aquela que conta com a união de Estados autônomos sobre uma Constituição comum. Estados independentes ou soberanos resolvem abrir mão de parcela de sua soberania para agregar-se entre si e formar um novo Estado, agora, Federativo, passando a ser, entre si, autônomos. Exemplos: Estados Unidos 🇺🇸, da Alemanha 🇩🇪 e da Suíça 🇨🇭.

Federação por segregação é aquela que parte de um Estado unitário e se separa (desagrega, desagregação) ou se descentraliza. São denominadas de Federações Imperfeitas. O Brasil 🇧🇷 é um  exemplo de federalismo por desagregação, que surgiu a partir da proclamação da República, materializando-se, o novo modelo, na Constituição de 1891.

Nossa Constituição Federal de 1988 é uma Federação por Segregação, Fracionamento, Divisão ou Imperfeita.

2. Quanto à concentração de poder

Movimento de formação centrípeto e centrífugo o que é diferente da classificação quanto à concentração de poder.

Não obstante tenha se formado através de movimento centrífugo (segregação), o Brasil tem a anomalia de ter o poder central mais forte do que o poder periférico. Essa anomalia tentou ser resolvida com a inclusão de municípios. Mas não deu certo. Deveríamos ter as extremidades, os estados membros mais fortes, quando na verdade, a parte mais forte é da União.

gggggggggggg Quando a Federação é formada por um movimento centrífugo ela é centrípeta.

3. Quanto as competências

– A Federação pode ser Dual ou Clássica 🇺🇸 → são competências fixas e atribuições isoladas. Em outras palavras cada um fazendo aquilo que lhe é devido, eles não se misturam. As competências são exercidas sem intercomunicação entre os demais entes federativos, cada um na sua. Por exemplo um ente que tenha função de legislar sobre drogas, então esse ente é quem vai tutelar sobre a legislação de drogas, sem intervenção, sem cooperação de outros entes federativos, como é nos Estados Unidos… Federação deles é clássica, dual.

– A Federação Cooperativa ou Neoclássica 🇧🇷  traz, além das competências específicas de cada ente federativo, existem competências em comum ou combinadas. Alguns autores falam em atuação conjunta. É o nosso caso, onde temos as competências administrativas comuns e as competências legislativas concorrentes. Em outras palavras, é todo mundo mexendo na mesma panela. 

3. Quanto ao equacionamento de desigualdades

– Federação Simétrica – (EUA 🇺🇸) – A divisão de poder é feita de forma equânime, igual ou equilibrada, ou seja, o mesmo tratamento para todos entes federativos.

– Federação Assimétrica (Suíça 🇨🇭) – Há um desequilíbrio no tratamento dos entes federativos Exemplo: Na Suíça as diferenças sócio-econômicas são tão gritantes que é preciso um tratamento diferenciado, inclusive com a adoção de mais de uma língua oficial.

– Quanto ao Brasil 🇧🇷 – Temos a previsão jurídica de ser uma Federação simétrica

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
III – criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.

Declara-se que somos simétricos, com princípio da simetria como parâmetro e temos diversos elementos de assimetria: quantidade de representantes, carga tributária, instituições de fomento regional, etc.

Veja… Um dos objetivos da República Federativa: 

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

EmojiConclui-se que o Brasil é uma Federação Simétrica com elementos de Assimetria


IV. FEDERALISMO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 (art. 1º ao 18)          aula 02.05

Constituição Federal de 1988
Art. 1º
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Preceitua o art. 1º, caput, da CF/88 que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito, sendo que o caput de seu art. 18 complementa, estabelecendo que “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

José Afonso da Silva esclarece o assunto: “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende, como se vê do art. 18, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A Constituição aí quis destacar as entidades que integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do nosso Estado Federal. Merece reparo dizer que é a organização político-administrativa que compreende tais entidades, como se houvesse alguma diferença entre o que aqui se estabelece e o que se declarou no art. 1º. Dizer que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal não é diverso de dizer que ela compreende União, Estados, Distrito Federal e Municípios, porque a união indissolúvel (embora com inicial minúscula) do art. 1º é a mesma União (com inicial maiúscula) do art. 18. Repetição inútil, mas que não houve jeito de evitar, tal o apego à tradição formal de fazer constar do art. 1.º essa cláusula que vem de constituições anteriores, sem levar em conta que a metodologia da Constituição de 1988 não comporta tal apego destituído de sentido. Enfim, temos aí destacados os componentes da nossa República Federativa: (a) União; (b) Estados; (c) Distrito Federal; e (d) Municípios…

  1. União
  2. Estados-membros
    • Auto-organização
    • Autogoverno
    • Autoadministração
  3. Municípios
  4. DF
  5. Territórios

A Federação brasileira é resultado do desfazimento do Estado unitário, o que ocasionou a transformação das províncias em estados-membros. Os entes que a compõe são: a União, os estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos entre si – sendo inexistente a hierarquia entre eles – mas subordinados à Constituição.

UNIÃO

A União, segundo José Afonso da Silva, “… se constitui pela congregação das comunidades regionais que vêm a ser os estados-membros. Então quando se fala em Federação se refere à união dos Estados. No caso brasileiro, seria a união dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Por isso se diz União Federal…”.

Assim, uma coisa é a União — unidade federativa —, ordem central, que se forma pela reunião de partes, através de um pacto federativo. Outra coisa é a República Federativa do Brasil, formada pela reunião da União, estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos, nos termos da CF. A República Federativa do Brasil, portanto, é soberana no plano internacional (cf. art. 1º, I), enquanto os entes federativos são autônomos entre si.

Internamente, é uma pessoa jurídica de direito público interno, componente da Federação brasileira e autônoma na medida em que possui capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, configurando, assim, autonomia financeira, administrativa e política (FAP).

Internacionalmente, a União representa a República Federativa do Brasil. A soberania é da República Federativa do Brasil, representada pela União Federal.

Exemplificando, de maneira interessante, David Araujo e Serrano Nunes observam: “a União age em nome de toda a Federação quando, no plano internacional, representa o País, ou, no plano interno, intervém em um estado-membro. Outras vezes, porém, a União age por si, como nas situações em que organiza a Justiça Federal, realiza uma obra pública ou organiza o serviço público federal”.

PROCESSO DE FORMAÇÃO DOS ESTADOS

Incorporação

Fusão

Subdivisão

Desmembramento

Os Estados podem incorporar-se entre si

Os Estados podem unir-se permitindo o surgimento de um novo estado

Os Estados podem subdividir-se

Os Estados podem desmembrar-se

V. FORMAÇÃO DE ESTADOS E MUNICÍPIOS (art. 18, §§ 3º e 4º)

  • Possibilidades
  • Procedimento

 

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